改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调要“完善城乡融合发展体制机制”，并明确了4条改革要点，概括而言，就是要解决好工农城乡发展中的“融”“稳”“富”“强”难题。

    城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会强调，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。学习领会党的二十届三中全会关于城乡融合发展的精神要义，关键在于把握蕴含其中的理论内涵、历史脉络、现实要求。

    理论内涵

    破除城乡分离对立的两个必要条件

    城乡关系是人类社会发展过程中最重要、最根本的关系之一。马克思提出，只要城乡关系的面貌改变了，整个社会的面貌也会随之改变。农业经济时代，人们生活方式和行为方式基本相同，城乡关系处于“同一”状态，随着生产力不断发展，城与乡基于社会分工出现分离甚至对立，从这个维度看，城乡分离具有客观性和普遍性。马克思鲜明指出，要想破除城乡分离对立状态，需要满足两个必要条件，一是消除城乡之间不合理的社会分工格局，二是建立为大多数人谋利益的公有制国家。

    党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），要求“健全推进新型城镇化体制机制”，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”。

    选择什么样的城乡关系，更深层次讲是国家治理体制问题。农村基本经营制度，以农村土地集体所有制和农村集体经济组织两大制度为实现形式，是社会主义公有制的重要组成，《决定》强调要“巩固和完善农村基本经营制度”。这既有保障和提升全体农村集体经济成员利益的现实考量，也有巩固社会主义公有制地位的深层谋划。尽管我们所处的时代同马克思所处的时代相比，发生了巨大而深刻的变化，党的二十届三中全会关于城乡融合发展的系统部署仍在马克思主义的理论指引中不断深化。

    历史脉络

    我国城乡关系发展的三次重大转变

    新中国成立以来，我国城乡关系经历了三次重大转变，划分为四个阶段。1949至1978年为城乡二元分割阶段，以“农业支援工业，农村支援城市”为主基调，通过工农业产品价格“剪刀差”、统购统销制度以及人民公社制度，由农业农村持续为国家工业化积累资本，使中国在不到30年时间里建立起较为完整的工业体系。

    1978年，党的十一届三中全会召开，农村改革掀起中国改革开放浪潮，城乡关系迎来第一次重大转变，进入改革调整阶段，通过家庭联产责任制改革为农民赋权，推动农产品市场化改革，调节粮食生产；实施城乡户籍制度改革，取消了农村人口流动限制。这次城乡关系调整进一步解放并发展了生产力，城镇化水平从1978年的17.92%增长到2001年的39.09%。

    2002年，党的十六大明确将“统筹城乡经济社会发展”作为解决城乡二元结构问题的基本方针，城乡关系出现第二次重大转变，步入以工促农、以城带乡的统筹发展阶段，社会主义新农村建设的全面开启、农业税和农业特产税的全面取消、中央财政对“三农”投入的全面提升，推动了农村的发展。据统计，2003年至2012年期间，中央财政投入“三农”的资金年均增长21.5%，增幅高于城市建设。

    党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党的十九届五中全会提出要加快形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系，标志着我国城乡关系迎来第三次重大转变，从城乡统筹、城乡一体进入城乡融合新阶段。这一阶段城乡关系的突出变化是，工农城乡地位从工业城市优先转变为农业农村发展优先，打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、全面实施乡村振兴战略、开展农村经营用地“三权”分置及居住证制度等改革，扭转了“钱”“地”“人”从农村净流出的局面，新时代十年，城乡面貌焕然一新。

    过去75年，我国城乡关系实现了从分割、调整、统筹走向融合的历次演变，支撑并推动中国式现代化各项事业发展，以财税制度、土地制度、户籍制度为核心的体制机制改革成为牵引城乡关系演变的重要动力。改革已经成为决定城乡面貌变化的关键一招。

    现实要求

    促进城乡融合发展的四项重要改革

    改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。全会审议通过的《决定》，强调要“完善城乡融合发展体制机制”，并明确了4条改革要点，概括而言，就是要解决好工农城乡发展中的“融”“稳”“富”“强”难题。

    解决好城乡“融”难题，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。

    国家现代化建设是工业化、城镇化、农业现代化的全方位变革，40余年的改革，中国城乡面貌已发生根本改变，已从费孝通先生笔下的“乡土中国”转变为“城乡中国”，客观上要求工农城乡各领域改革从单点突破走向系统集成，强调统筹协同，在“融合”中实现“共荣”。当前，江门进入后工业化时期，市区建成面积从1978年9平方公里攀升至2022年的198.84平方公里，位列全国第23位、全省第6位，成绩斐然。但也存在一些突出问题，如县域对产业和人口的承载能力不足、中心城区对周边辐射带动作用不够、新型工业化发展水平不高等。7月28日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，明确新阶段工农城乡融合发展的方向、目标和重点，江门需要站在粤港澳大湾区“都市圈”现代化建设视角谋划城乡融合，突出“侨”特色，推进城市更新，瞄准农业转移人口市民化、县域为中心城镇化的短板不断深化改革。

    解决好农村“稳”难题，巩固和完善农村基本经营制度。

    农业农村是经济社会发展行稳致远的压舱石，面对当前纷繁复杂的国际国内形势，稳住了农业农村大后方，就稳住了国家前进的基本面。实现农村稳，既讲重点论，也讲“两点论”。我国曾在2008年和2020年分别因国际金融危机、新冠疫情形成了2000万—3000万留乡返乡农民工队伍，却没有出现明显社会紊乱，究其根本在于农村土地归农民集体所有的经营制度让农民回得了乡、稳得住心。新发展阶段，“稳”住农村这一头，重点仍然在于巩固农村基本经营制度这一政策基石。稳定是基础，发展才是目的，随着社会主要矛盾变化，创立于上世纪90年代的农村基本经营制度出现了不少不适应新时代农业经营集约化、专业化、组织化、社会化发展的问题，迫切需要通过改革来完善制度，以“三权”分置改革激活流转经营，以社会化服务改革推进农业适度规模经营，以新型农村集体经济改革保障集体经营，因此“稳定”与“发展”，“巩固”和“完善”缺一不可。

    解决好农民“富”难题，不断完善强农惠农富农支持制度。

    共同富裕是社会主义的本质要求，“实现农民富裕富足”是最难啃的“硬骨头”。提高农民收入，既要谋划生产力发展，也要注重生产关系调节。从生产力维度看，基础是解决农民就业问题，特别要为农村低收入群体和脱贫重点监测对象提供就近就业机会；关键是培育农村新业态，延伸乡村产业链，发展农村电商、乡村旅游、自然研学等新产业；突破是挖掘乡村创业潜能，依托乡村生态、环境、文化价值，让乡村成为兴业投资新空间。从生产关系维度看，要以增强农民现代化、职业化水平为抓手，提升农民一次分配能力；以优化农业补贴政策体系（特别是种粮农民利益补偿机制）为重点，补齐农民二次分配缺口；以发动社会力量广泛参与为导向，构建捐赠、慈善等三次分配新局面。

    解决好农业“强”难题，以土地制度深化改革赋能乡村多业态发展。

    土地是农业不可替代的基本生产资料，全会关于土地的系列改革内容，主攻“提质量”“增效益”“优配置”三重目标诉求，分别以农用地、宅基地、农村集体经营性建设用地“三块地”为改革对象。农用地改革重点在于“提质量”，《江门市高标准农田建设规划（2021—2030年）》提出，到2030年全市将建成高标准农田近13万公顷。结合全会要求，江门应在建设的同时，强化耕地质量验收及后续管护工作，实现农用地保量保质。宅基地改革强调“增效益”，国内已有超过30个城市开展宅基地融资抵押改革，有效盘活空置农房，江门可借鉴探索宅基地出租、入股、合作等多种盘活模式，结合金融创新，开发宅基地增益新空间。建设性用地改革重在“优配置”，鹤山共和镇山水人家项目仅用不到2公顷建设用地成功吸引6亿元社会资金投入，激发周边86.67公顷土地活力，其工作经验十分值得借鉴学习。下一步，江门要加大建设用地改革，加快发展全市建设用地二级市场，在推动土地混合开发利用和用途合理转换上有所突破，打破土地利用的制度藩篱。

    （黎彩眉，市委党校经济教研室副教授）